Rapport: «Rettighetsfesting av BPA – store forventninger, betinget suksess».

Har rettighetsfestingen av BPA (brukerstyrt personlig assistanse) blitt en suksess?

Forskerne, Rune Ervik, Egil Kjerstad, Tord Skogedal Lindén og Kristin Rubecksen, konkluderer med at den er en betinget suksess. Konklusjonen deres er vurdert opp imot myndighetenes konkrete målsettinger om likebehandling, men også sett på bakgrunn av utviklingen i antall brukere, i antall kommuner med BPA-brukere og utviklingen i antall klagesaker.

Sentrale målsetninger med rettighetsfestingen av BPA har vært å bidra til økt samfunnsdeltagelse for brukerne, og at de i større grad er i stand til å ha et aktivt og selvstendig liv.

Rettighetsfestingen skulle også bidra til at brukerne i mindre grad skal være avhengig av hvilken kommune de bor i for å få den hjelpen de trenger.

Ulik praksis

Uttalelser fra pasient- og brukerombudene i ulike fylker tyder på ulikhet i praksis for tildeling, innhold og rammer for BPA-ordningen mellom kommunene. Dette kan være en forklaring på det høye klageomfanget til Fylkesmannen for BPA-tjenester sammenlignet med øvrige helse- og omsorgstjenester.

Dette gir en indikasjon på at målsettingen med rettighetsfestingen til nå ikke er oppfylt.

Analysene av IPLOS-data for perioden 2010–2016 viser dessuten at det er relativt få nye BPA kommuner etter innføringen av rettighetsfestingen. Kun 11 nye kommuner har kommet til, og antallet som ikke har BPA brukere er relativt stabilt på rundt 50 kommuner. Det kan skyldes at det i disse «null»-kommunene enten ikke er personer som faller inn under de nevnte kategoriene eller at de som gjør det er fornøyd med å få sitt tjenestebehov dekket på andre måter. Men det kan også være at manglende informasjon fra kommunenes side om ordningen til potensielle brukere, samt manglende kjennskap til rettighetsfestingen blant potensielle brukere, gjør at henvendelser og søknader om BPA ikke blir realisert i noen av disse kommunene.

Et annet hovedfunn er at det ikke synes å være signifikant flere brukere av BPA i «etter»-perioden (2015–2016) sammenlignet med «før»-perioden (2010–2014). Det er en negativ sammenheng/assosiasjon mellom antall personer som mottar personlig assistanse til daglige gjøremål – et mulig alternativ til BPA – og antall personer med BPA. Jo flere som mottar assistanse til daglige gjøremål, desto færre mottar BPA i en kommune. Dette synes ikke å ha endret seg etter rettighetsfestingen. Dessuten viste intervju med brukere i 2016 at det var flere brukere som ikke kjente til rettighetsfestingen, og at de ikke hadde mottatt slik informasjon fra sin hjemkommune.

Positiv utvikling

Av positive trekk ved utviklingen i den studerte perioden, sett fra et rettighetssynspunkt, er at det synes som flere yngre får tilgang til BPA og også flere med kognitiv svikt. Det er også viktig å understreke at de brukerne som har deltatt i undersøkelsen, gjennom intervju eller spørreundersøkelser, gjennomgående er svært fornøyd. Dette er også inntrykket når det gjelder brukere med lavere uketimetall enn 25 timer per uke.

Ja, der BPA fungerer, er dette en ordning som er svært god, også i tilfeller med langt færre timer enn 25 timer. Disse brukerne er i dag ikke omfattet av rettighetsfestingen. Flere brukere uttrykte dessuten at rettighetsfestingen gir en trygghet for at ordningen ikke kan tas fra dem uten videre. Med andre ord kan slik engstelse ha vært reell hos noen før rettighetsfestingen.

En slags «trygghetseffekt» er det også hos dem som jobber som assistenter. Assistentene som deltok i evalueringen er gjennomgående upåvirket av rettighetsfestingen, men noen uttrykker at de mener å ha oppnådd større jobbtrygghet ved at rettighetsfestingen sikrer brukerne vedtatte timetall.

For store forventninger?

Skuffelse knyttet til at forventningen om likebehandling på tvers av kommunegrenser ikke blir innfridd er forståelig. Samtidig er det viktig å påpeke at forventningen kanskje har vært urealistisk og/eller bygd på feil forutsetninger. Rettighetsfestingen har begrensninger og dermed vil det kommunale selvstyre føre til at ellers like individer erfarer ulikt med hensyn til hva de mottar av tjenester og hvilken smidighet hjemstedskommunen viser.

Forventningsgapet handler kanskje derfor om delvis ulike saksforhold.

  1. For det første, så kan det være slik at BPA blir vurdert i for stor grad på intensjonene, og ikke hva ordningen formelt sett garanterer.
  2. For det andre, den kommunale forankringen gir mulighet til å «overprestere» (vurdert opp mot det formelle innholdet i BPA), noe som i og for seg er i strid med intensjonen om likhet/likebehandling isolert sett, men som neppe kan sies å være uønsket sett fra et politisk ståsted.
  3. For det tredje, begrepet «rettighet» gir trolig også urealistiske forventninger hos noen om hvor stor grad av automatikk det skal være innebygd i tildelingen. Ordningen innebærer skjønn. Et skjønn kan naturligvis utøves feil, derfor er det viktig at vi har klageinstanser. Men om en fjerner skjønnet, kan ordningen bli skadelidende på andre måter, enten ved (for) høye kostnader eller ved uheldige situasjoner der man tildeler BPA til personer som ikke makter å administrere ordningen, med den «smerten» det kan påføre folk.

Forestillingen om at en eller annen form for statlig organisering både ville ha gitt mer likhet og et sikrere vern om de lovfestede rettene, kan være problematiseres. Statlig organisering vil ikke uten videre sikre likhet i større grad enn en kommunal organisering, med mindre en går inn for en helt sentralisert løsning.

 

 

  • Undersøkelsen bygger på intervju med brukere, assistenter, ansatte i kommunal forvaltning og representanter for organisasjoner på feltet.
  • Forskerne bygger også på resultater fra spørreundersøkelser rettet mot arbeidsledere, medarbeidsledere, fylkesmenn og kommunal forvaltning.
  • I tillegg kommer analyser av IPLOS-data fra SSB og analyser av data fra Fylkesmannsembetene knyttet til klageomfang og klageårsaker, analyser av informasjon mottatt fra Pasient- og brukerombud, samt en enkel medieanalyse av BPA og rettighetsfestingen.
  • Data ble samlet inn i 2016 og første halvdel av 2017.

 

Lenke til rapporten «Rettighetsfesting av BPA – store forventninger, betinget suksess».


17. oktober 2017 13:56

cp: 2017-11-20 08:15:54